YK humanitaarisena toimijana

Hätäapua toimitetaan Haitiin Jeanne hirmumyrskyn jälkeen vuonna 2004. UN Photo/Sophia Paris

Humanitaarisen toiminnan kansainvälinen toimintaympäristö on merkittävästi muuttunut vuodesta 1946, kun YK:n humanitaarinen avustustoiminta alkoi. Vuosien mittaan yhä useammat ihmiset ovat joutuneet hädänalaiseen asemaan lisääntyneiden, luonteeltaan monimutkaistuneiden konfliktien seurauksena. Humanitaarisen avustustoiminnan kentällä liikkuu myös merkittävästi aiempaa suurempi määrä toimijoita.

Katastrofitilanteiden ennaltaehkäisemiseksi YK seuraa kriiseihin mahdollisesti johtavia kehityskulkuja, kuten sääilmiöiden, elintarviketilanteen ja poliittisten ristiriitojen kehitystä. YK toimii ympärivuorokautisella vuorojärjestelmällä, jotta se pystyy katastrofin sattuessa toimimaan välittömästi. YK myös avustaa potentiaalisia katastrofien uhreiksi joutuvia maita varasuunnitelmien teossa ja onnettomuusvalmiuksien parantamisessa, jotta ne voivat varautua ajoissa esimerkiksi trooppisiin myrskyihin.

Hätätilanteissa YK toimittaa alaohjelmiensa ja erityisjärjestöjensä välityksellä uhreille ruokaa, asuinsuojia, lääkkeitä ja huoltoapua sekä auttaa heitä uuden elämän alkuun. Humanitaariseen apuun voi sisältyä myös koulutusta tai esimerkiksi vesi- ja saniteettipalvelujen kunnostamista. Humanitaarisen avun perille toimittamisessa on usein logistiikkaan ja turvallisuuteen liittyviä haasteita. Avustustyöntekijöiltä saatetaan kieltää pääsy avuntarvitsijoiden luokse, ja toisinaan he joutuvat itse tahallisten väkivaltaisten hyökkäysten kohteeksi. Yhteensä YK:n humanitaarisissa operaatioissa on kuollut useita satoja maailmanjärjestön työntekijöitä.

YK turvautuu humanitaarisessa avustustyössä sotilaallisiin toimijoihin, kuten rauhanturvaajiin, vain silloin, kun se on välttämätöntä avun perillemenon takaamiseksi. Yhteistyö sotilaallisten toimijoiden kanssa heikentää kuvaa avun riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta, mikä puolestaan voi lisätä avustustyöntekijöiden riskiä joutua väkivallan kohteeksi. Avustustyöntekijöiden asemaa on yhä vaikeuttanut terrorismin vastainen sota ja sen aiheuttama kahtiajaon ilmapiiri.

YK kokoaa yhteen eri toimijat

Humanitaarisissa kriisitilanteissa useat eri toimijat, mukaan lukien hallitukset, järjestötoimijat ja YK-järjestöt, pyrkivät reagoimaan kriiseihin samanaikaisesti. YK tarjoaa nopeatempoiselle työlle johdonmukaiset puitteet, joiden myötä eri toimijoiden panos voidaan parhaiten hyödyntää. Avustustoiminnan koordinaatio on sitä tärkeämpää, mitä useampi toimija kentällä on. YK on ottanut asiassa keskeisen roolin erityisesti 1990-luvun alusta lähtien.

Vuonna 1991 yleiskokouksen hyväksymässä päätöslauselmassa (A/RES/46/182) tuotiin esiin tarve vahvistaa YK:n koordinaatiota humanitaarisessa avustustoiminnassa. Päätöslauselmalla perustettiin pysyvä yhteistyökomitea koordinoimaan kansainvälisiä avustustoimia humanitaarisissa kriiseissä, ja samalla otettiin käyttöön muitakin humanitaarisen avustustoiminnan koordinaatioon liittyviä toimielimiä ja rahoitusinstrumentteja.

Pysyvän yhteistyökomitean (Inter-Agency Standing Committee, IASC) työssä on mukana YK:n toimijoita sekä humanitaarista työtä tekeviä kansalaisjärjestöjä. Komiteassa luodaan ja kehitetään humanitaariselle toiminnalle linjauksia, sovitaan vastuista, pyritään tunnistamaan aukkokohtia kriiseihin reagoimisessa sekä edesautetaan hyvän humanitaarisen avunannon periaatteiden toteutumista.

Osana samaa uudistusta perustettiin alipääsihteeritasoinen YK:n hätäavun koordinaattorin virka (Emergency Relief Coordinator). Pysyvän yhteistyökomitean puheenjohtamisen lisäksi hätäavun koordinaattori toimii YK-järjestelmässä humanitaaristen asioiden keskeisimpänä neuvonantajana, koordinaattorina ja puolestapuhujana.

YK:n hätäavun koordinaattori johtaa humanitaaristen asioiden koordinaatiotoimistoa (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA) YK:n sihteeristössä. Toimisto perustettiin osana samaa vuoden 1991 uudistusta, ja alun perin sitä kutsuttiin humanitaaristen asioiden osastoksi (Department of Humanitarian Affairs, DHA). Nykyisen nimensä toimisto sai vasta vuonna 1998, kun humanitaaristen asioiden osastoa uudistettiin.

OCHA kerää ja analysoi tietoa kentältä ja valvoo esimerkiksi luonnonkatastrofitilannetta ympäri vuorokauden. Se voi lähettää tiimejä arvioimaan luonnonkatastrofien tai muiden äkillisten kriisitilanteiden vakavuutta ja koordinoimaan ensivaiheen työtä 12–24 tunnin varoitusajalla. OCHA:lla on alueellisten toimistojen lisäsi useita kenttätoimistoja, humanitaarisen toiminnan koordinaattoreita ja maakohtaisia tiimejä. OCHA:n tekemä koordinaatiotyö helpottaa kenttätoimijoiden tekemää käytännön avustustyötä.

Käytössä olevia työvälineitä ovat muun muassa YK:n katastrofien arviointi- ja koordinaatiojärjestelmä (United Nations Disaster Assessment and Coordination, UNDAC) sekä UNDAC:n alaisuudessa toimiva operaatioiden koordinaatiokeskus (On-Site Operations Coordination Centre, OSOCC).

UNDAC toimii jatkuvassa valmiudessa olevan henkilötiimin voimin. Jäsenet ovat hallitusten ja humanitaarista apua antavien YK-järjestöjen nimittämiä. Esimerkiksi luonnonkatastrofin kohdanneen maan pyynnöstä tiimi aloittaa pikaisesti avustustarpeiden priorisoinnin sekä kansallisten viranomaisten ja YK:n maakoordinaattorin tukemisen kansainvälisten avustustoimien koordinoimiseksi. Tiimin jäsenet ovat jatkuvassa hälytysvalmiudessa. Käytännön toimien koordinoimisessa hyödynnetään operaatioiden koordinaatiokeskusta, joka on virtuaalinen tiedonjakojärjestelmä. Se auttaa paitsi paikallisviranomaisia kansainvälisen avustusoperaation kokonaisuuden hahmottamisessa myös tukee apua antavien hallitusten ja kansainvälisten järjestöjen välistä tiedonvaihtoa.

Vuonna 2005 toteutetun humanitaarisen avustustoiminnan uudelleenjärjestelyn myötä pysyvä yhteistyökomitea IASC otti käyttöön niin sanotut klusterit, jolla tarkoitetaan temaattista vastuunjakoa humanitaaristen avustustoimijoiden kesken. Arvioinnissa tunnistettiin kriittisiä aukkokohtia yhteisissä avustuspyrkimyksissä, ja klustereilla pyrittiin paikkaamaan ongelmakohtia ja parantamaan toimintojen vaikuttavuutta kumppanuuksien avulla. Klusterijako otettiin käyttöön muun muassa seuraavilla toiminta-alueilla:

FAO: maatalous, ruokaturva
UNHCR: leirikoordinaatio (konfliktit)
IOM: leirikoordinaatio (luonnonkatastrofit)
UNDP: varhainen toipuminen
UNICEF, Pelastakaa lapset Iso-Britannia: koulutus
UNHCR: maan sisäisten pakolaisten (IDP) hätämajoitus (konfliktit)
Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun yhdistysten kansainvälinen liitto: hätämajoitus (luonnonkatastrofit)
OCHA/UNICEF/WFP: viestintäteknologia
WHO: terveys
WFP: logistiikka, ruokaturva
UNICEF: ravitsemus
UNHCR: maan sisäisten pakolaisten suojelu (konfliktit)
UNHCR/OHCHR/UNICEF: siviiliväestön suojelu (luonnonkatastrofit, konflikteissa myös muut kuin maan sisäiset pakolaiset)
UNICEF: vesi, sanitaatio ja hygienia

Globaalilla tasolla klusterijaolla pyritään vahvistamaan koko järjestelmän valmiutta ja teknistä kykyä vastata humanitaarisiin kriiseihin. Maatasolla tarkoituksena on parantaa toiminnan koordinaatiota selkeällä johtajuudella. Klusteriuudistuksen tuloksina on nähty toimijoiden päällekkäisyyksien poistumista, tiedonjaon parantumista, johtajuuden ennakoitavuutta, humanitaarisen avun identiteetin vahvistumista sekä YK:n ja muiden toimijoiden välisen yhteistyön parantumista.

Uudistuksen myötä havaitut heikkoudet monitahoisessa humanitaarisessa vastekyvyssä saivat yhteistyökomitean jatkamaan järjestelmän kehittämistä ja sopimaan uudesta toimintamallista ja protokollista (Transformative Agenda (TA), TA Protocols), joilla pyritään parantamaan hätäavun koordinointia katastrofitilanteissa. Yhteistyökomitea päätti 2011 periaatteista, joissa määritellään tehokkaan humanitaarisen yhteistyön parameterit.

Käytännön avustustyön ja toiminnan koordinoinnin lisäksi on tärkeää kerätä toiminnalle poliittista tukea, lisätä humanitaaristen normien kunnioitusta ja kiinnittää huomiota näkökohtiin, jotka muutoin jäävät helposti huomiotta, esimerkiksi erilaisten pakotteiden seuraukset siviiliväestölle. OCHA:lla on roolinsa myös tämän vaikuttamistyön tekijänä. Toimisto ylläpitää uutispalvelua, joka keskittyy palvelemaan nimenomaan humanitaarisia toimijoita keskittyen alueellisesti Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan, Lähi-itään ja Keski-Aasiaan. Lisäksi OCHA ylläpitää myös Reliefweb-verkkosivustoa, joka on tärkeä tiedonlähde erilaisista kriisitilanteista.

Pysyvän rahoituksen lisäksi tarvitaan äkillistä tukea

YK:n humanitaarinen apu rahoitetaan miltei poikkeuksetta kansainvälisiltä avunantajilta saadulla rahoituksella: rahoitusta saadaan hallituksilta, yrityksiltä, järjestöiltä ja yksityishenkilöiltä.

YK:n humanitaaristen asioiden koordinaatiotoimistolla OCHA:lla on keskeinen rooli humanitaariseen avustustoimintaan tarvittavien varojen keräämisessä. Se muun muassa järjestää rahoittajakokouksia, seuraa saatujen varojen määrää suhteessa tehtyihin vetoomuksiin ja tuottaa seurantaraportteja rahoittajille.

Keskeisin työväline rahoituksessa on yhteisvetoomus (Consolidated Appeals Process, CAP). Yhteisvetoomus esitetään rahoittajille kerran vuodessa, ja se on keskeinen ja selkeä avun koordinoinnin, suunnittelun ja toteutuksen apuväline. Vetoomukset laaditaan YK:n humanitaaristen asioiden koordinointitoimiston OCHA:n toimesta, ja niiden avulla pyritään paitsi keräämään varoja myös jakamaan niitä tasapuolisesti. Rahoitusinstrumentti otettiin käyttöön vuonna 1992.

CAP-vetoomus sisältää humanitaaristen avustustoimijoiden yhdessä arvioiman avuntarpeen tietyissä maissa tai alueilla, joilla apua tarvitaan. Vetoomukset keskittyvät usein pitkittyneisiin ja niin sanottuihin unohdettuihin kriiseihin. Vetoomusta tehtäessä huomioidaan myös tilanteen jälkiseuranta ja arviointi. Vuoden 2012 yhteisvetoomuksessa avun kohteiksi laskettiin 76 miljoonaa ihmistä, rahoitusta haettiin 8,9 miljardin dollarin edestä ja sitä saatiin lopulta 5,4 miljardia dollaria. Vuosien 2000-2012 välillä vetoomustavoitteita on pystytty täyttämään vaihtelevasti, keskimäärin 60-70 prosenttia.

Äkillisten luonnonkatastrofien kohdalla OCHA lähestyy kansainvälistä rahoittajayhteisöä niin sanotuilla salamavetoomuksilla (flash appeals). Vuoden 2012 salamavetoomuksilla etsittiin tukea Lesotholle maan satojen katastrofaalisen epäonnistumisen jälkeen ja Haitiin hurrikaani Sandyn aiheuttamista tuhoista selviytymiseen.

Humanitaarisen avustustoiminnan rahoituksen haasteita, lähinnä liittyen rahoituksen ennakoitavuuteen ja reagoimisen nopeuteen, on pyritty ratkaisemaan perustamalla keskitetty katastrofirahasto (Central Emergency Response Fund, CERF) vuoden 2005 YK:n huippukokouksessa. Rahasto on päivitetty versio vuonna 1992 käyttöön otetusta rahastosta, jonka nimi lyhennettiin samalla kirjainyhdistelmällä.

Aiemmin toiminnassa ollut CERF oli 50 miljoonan dollarin lainarahasto, ja uusi CERF on (vuotuiselta tavoitetasoltaan) 450 miljoonan dollarin rahasto, josta voi saada sekä avustusta että lainaa. Vuoteen 2016 mennessä rahaston 126 jäsenvaltiota ja yksityiset organisaatiot (ml. kansalaisjärjestöt) olivat lahjoittaneet yhteensä 4,5 miljardia dollaria kymmenille eri valtiolle ja alueille. Suurimmat rahoittajat olivat esimerkiksi vuonna 2015 Iso-Britannia, Alankomaat ja Ruots. Suomi oli sijalla 12 (CERF).

Rahasto on osa YK:n laajempaa uudistuspyrkimystä, jonka kokonaistavoitteena on maailmanjärjestön toiminnan tehostaminen ja yhtenäistäminen (system-wide coherence). Valtioiden ja yksityisten lahjoittajien kartuttaman rahaston avulla YK voi vastata nopeammin akuutteihin kriiseihin ja ohjata resursseja muutoin alirahoitettuihin, unohdettuihin kohteisiin. Toinen viimeaikaisista humanitaarisen toiminnan rahoitusta koskevista uudistuksista on kokeilu, jossa tietyille maille on perustettu yhteisrahastot (Common Humanitarian Funds, CHF). Niissä rahoittajat valitsevat ainoastaan kohdemaan, ja valinnat rahojen kohdistamisesta maan sisällä tekee kohdemaassa toimiva YK:n humanitaarisen avun koordinaattori. Tällaiset rahastot ovat olemassa esimerkiksi Sudanille (SHF) ja Keski-Afrikan tasavallalle (CHF-CAR). Yksittäisten maiden äkillinen avuntarve kartoitetaan suunnitelmalla (Humanitarian Response Plan, HRP), joka erittelee toimet ja tarpeen laajuuden, jotka kyseiseen maahan kohdistuvat.

YK:n henkilökunnan ja humanitaaristen avustustyöntekijöiden suojeleminen

YK:n henkilökunta ja muut humanitaariset avustustoimijat ovat kentällä jatkuvassa riskitilanteessa. Vuosien aikana työntekijöitä on tapettu, otettu panttivangeiksi tai pidätetty. Väkivaltaisiin hyökkäyksiin sisältyy ryöstöjä, päällekarkauksia ja raiskauksia. YK:n henkilökunta näyttäytyy helposti kansainvälisen yhteisön edustajina, ja tämä asettaa heidät hyökkäysten kannalta riskialttiiseen asemaan.

19. elokuuta 2003 Bagdadissa sijaitsevaa YK:n päämajaa pommitettiin: 22 ihmistä kuoli ja 150 loukkaantui. Kuolleiden joukossa oli muun muassa YK:n silloinen ihmisoikeusvaltuutettu Sergio Vieira de Mello. Iskupäivää on muistettu vuodesta 2008 lähtien YK:n Maailman humanitaarisen avun päivänä, jolloin kunnioitetaan avustustyössä menehtyneiden muistoa. Iskua käsitelleen raportin suositusten mukaisesti perustettiin vuonna 2005 myös uusi, aiemmat turvallisuussektorilla toimineet YK-tahot yhdistänyt YK:n turvallisuusosasto UNDSS, jonka vastuulla on YK:n turvallisuussuunnitelmien luominen ja toimeenpano sekä turvallisuusriskien arviointi ja niihin reagointi.

Vuoden 2014 aikana 329 avustustyöntekijää kuoli, kidnapattiin tai loukkaantui tehtävässään (AidWorker Security Report 2015). Keskeisin vastuu työntekijöiden turvallisuuden takaamisesta on sen maan hallituksella, jonka maaperällä avustustoimintaa tehdään. Kaikki hallitukset eivät kuitenkaan ole perusteellisesti tutkineet kansainvälistä ja paikallista avustushenkilökuntaa vastaan tehtyjä hyökkäyksiä tai uhkauksia, eivätkä saattaneet tekijöitä lainmukaiseen vastuuseen teoistaan.

Vuonna 1994 hyväksytty kansainvälinen sopimus YK:n ja sen toimintaan liittyvän henkilökunnan turvallisuudesta velvoittaa hallituksia takaamaan henkilökunnan turvallisuuden. YK:n pääsihteeri raportoi YK:n yleiskokoukselle säännöllisesti YK:n työntekijöiden ja humanitaaristen avustustyöntekijöiden turvallisuudesta ja yleiskokous on hyväksynyt lukuisia päätöslauselmia järjestön työntekijöiden turvallisuudesta.

Päivitetty viimeksi: 17.6.2016