Kehitysapu

5.12.2014. Malilaislapsia koulussa Gaon kylässä. UN Photo/Marco Dormino.

Virallisella kehitysavulla (Official Development Assistance, ODA) tarkoitetaan taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n mukaan virallista rahoitusta, jonka tähtäimenä on edistää taloudellista kehitystä ja hyvinvointia kehitysmaissa. Rahoitusta voidaan suunnata suoraan valtiolta toiselle tai valtiolta multilateraalisille toimijoille. Virallinen kehitysapu sisältää ajatuksen lahjamuotoisesta avusta, ei lainoista.

Virallinen kehitysapu on vain yksi, toki hyvin näkyvä, osa kokonaisuutta, josta puhutaan kehitysrahoituksen nimellä. Hyvin olennainen osa kehitysmaiden kasvun tukemisessa on esimerkiksi kansainvälisellä kaupalla ja suorilla ulkomaisilla investoinneilla. Myös kansainvälisen verotuksen mahdollisuuksia on tutkittu kehitysrahoituksen lisäämiseksi. Virallinen kehitysapu maksetaan lahjoittajavaltioiden omasta kassasta, jota kerrytetään pääasiassa erilaisilla verotuloilla.

OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) on vuonna 1961 perustettu järjestö, jossa on 34 jäsenmaata. Järjestö kerää ja tuottaa tilastoja, analysoi ja ennustaa talouden kehitystä sekä tekee tutkimustyötä. Suomi on ollut OECD:n jäsen vuodesta 1969. OECD:n kehitysapukomitea (Development Assistance Committee, DAC) on yksi keskeisimmistä kehitysyhteistyötoimijoista maailmassa. Konsensuksella päätöksensä tekevä DAC määrittelee, minkälainen rahoitus on luettavissa viralliseksi kehitysavuksi (ODA) ja mitkä maat sitä voivat vastaanottaa.

DAC:n 29 jäsenmaan rahoittama kehitysyhteistyö kattaa merkittävän enemmistön, yli 90 %, kaikesta virallisesta kehitysavusta. Vuonna 2015 DAC-maat antoivat apua noin 95 miljardin dollarin arvosta. DAC-jäsenet ovat: Australia, Itävalta, Belgia, Kanada, Tanska, Euroopan komissio (nyk. Euroopan unioni), Suomi, Ranska, Saksa, Kreikka, Irlanti, Italia, Japani, Luxemburg, Alankomaat, Uusi-Seelanti, Norja, Portugali, Espanja, Puola, Tsekki, Ruotsi, Sveitsi, Slovakia, Slovenia, Etelä-Korea, Iso-Britannia ja Yhdysvallat.

Arabivaltioista erityisesti Saudi Arabian osuus kehitysrahoituksesta on rahallisesti merkittävä, yli kaksi miljardia dollaria. Myös DAC-maiden (ja OECD-maiden) ulkopuoliset maat rahoittavat kehitysapua yhä kasvavassa määrin. Tällä hetkellä Suomi rahoittaa virallista kehitysapua vain noin 0,38 prosentilla bruttokansantulostaan, kun tavoite on 0,7 prosenttia.

DAC julkaisee runsaasti erilaisia raportteja, joista tärkein on ehkä vuosittain julkaistava kehitysyhteistyöraportti (Development Cooperation Report). Siihen kootaan uusimmat tilastot määrärahoista ja käsitellään kulloinkin ajankohtaisia kehitysyhteistyön aiheita. Lisäksi DAC-jäsenet arvioivat toistensa kehityspolitiikkaa ja kehitysyhteistyötä muutaman vuoden välein toteutettavilla arvioinneilla (peer reviews), joiden yhteydessä annetaan usein konkreettisia parannusehdotuksia.

YK:n yleiskokouksessa on asetettu ensimmäisen kerran vuonna 1970 tavoite kehitysrahoituksen saattamisesta 0,7 prosentin tasolle valtioiden bruttokansantulosta. Moni maa, Suomi mukaan lukien, ei vieläkään ole päässyt tavoitteeseen, vaikka on kansainvälisesti siihen sitoutunut. Viime vuosina prosentuaaliseen tavoiterajaan on ylittänyt vain kourallinen maita: esimerkiksi Norja, Ruotsi, Luxemburg, Alankomaat ja Tanska, jotka ovat päässeet parhaimmillaan reiluun 0,8 %:iin. Koska kyseessä on suhdeluku, kunkin maan bruttokansantulon kasvu tai lasku vaikuttaa lopulliseen, laskennalliseen kehitysavun prosenttimäärään eri vuosina.

Koordinoitua ja vastikkeetonta tukea kumppanimaissa

YK:n operatiivinen toiminta kehitysmaissa rakentuu pitkälti erilaisten YK-järjestelmään kuuluvien järjestöjen kenttätoiminnoista. Erilaiset YK-toimijat tekevät yhteistyötä kohdemaiden hallitusten ja viranomaisten kanssa välittäessään vastikkeetonta rahallista tukea esimerkiksi maiden koulutusjärjestelmän, terveydenhuollon, lainsäädäntökoneiston tai oikeuslaitoksen kehittämiseksi. Koneisto, joka erilaisten järjestöjen taustalla asettaa puitteita ja koordinoi toimintaa on kohtalaisen suuri – ja kehittyy jatkuvasti.

YK:n kehityssektorin toimintaa koordinoi talous- ja sosiaalineuvosto ECOSOC. YK:n kehitysryhmä (UNDG) kokoaa yhteen lähes 50 kehityssektorin operationaalista toimijaa. Kehitysryhmän alla toimii useita työryhmiä, jotka tukevat omalla työllään maakoordinaattoreiden (resident coordinator) johtamia maatiimejä, jotka toteuttavat YK:n kehitysohjelmia eri puolilla maailmaa. Maatiimien tukena toimivat myös alueelliset toimistot. Maakoordinaattorijärjestelmän tarkoitus on tuoda yhteen kaikki YK-toimijat ja parantaa maatason operationaalisen työn tehokkuutta ja vaikuttavuutta.

YK:n kehitysryhmän työ kiinnittyy yleiskokoukseen niin sanotun yleiskokouksen kakkoskomitean avulla: komitea tarkastelee esimerkiksi taloudelliseen kasvuun ja kehitykseen liittyviä kysymyksiä, kuten kehitysrahoitusta, kestävää kehitystä ja köyhyyden vähentämistä. Yleiskokous toteuttaa kakkoskomitean välityksellä myös neljän vuoden välein kattavan arvion YK-järjestelmän operationaalisesta kehitystoiminnasta (Quadrennial Comprehensive Policy Review, QCPR). Viimeisin arvio on hyväksytty vuonna 2012.

Poliittisia linjauksia ja käytännön työkaluja kehitystoiminnan johdonmukaisuuden lisäämiseksi on luotu erityisesti 1990-luvun lopun jälkeen. Tätä työtä on tehty runsaasti YK:n puitteissa sekä jossain määrin myös muilla foorumeilla. Jonkinlainen otos merkittävistä kansainvälisiä linjauksia luoneista konferensseista ja/tai dokumenteista voisi olla esimerkiksi seuraava:

  • 2000 vuosituhatjulistus ja vuosituhattavoitteet
    • selkeät kehitystavoitteet ja niiden indikaattorit
  • 2001 Brysselin toimintaohjelma vähiten kehittyneiden maiden asemasta
    • 10-vuotinen, tavoitteellinen ohjelma
  • 2002 Monterreyn kokous kehitysrahoituksesta
    • konsensus kansainvälisestä kehitysrahoituksesta
  • 2005 Pariisin julistuksen hyväksyminen, OECD
    • hyvän avunannon periaatteet
  • 2005 Millennium Summit
    • YK:n uudistaminen vuosituhatjulistuksen tavoitteiden saavuttamiseksi
  • 2008 Accran seurantakokous koskien Pariisin julistusta, OECD
    • tarkennuksia ja lisäyksiä hyvän avunannon periaatteisiin
  • 2010 Vuosituhattavoitteiden 10-vuotiskokous
    • vuosituhattavoitteiden seuranta
  • 2011 Busanin seurantakokous koskien Pariisin julistusta, OECD
    • avun tuloksellisuuden arviointi
  • 2012 Rion kestävän kehityksen huippukokous
    • kestävän kehityksen 10-vuotiskokous
  • 2015 Kehitysrahoitus
    • Addis Abeban toimintaohjelma
  • 2015 Kestävä kehitys
    • Agenda2030/Kestävän kehityksen tavoitteet

Keskeistä on, että kaikissa konferensseissa ja/tai dokumenteissa on korostettu yhteistyötä, koordinaatiota ja vaikutusten aikaansaamisen tärkeyttä. Mikään listatuista asiakirjoista ei ole juridisesti sitova, mutta useaan niistä ovat sitoutuneet erittäin monet YK:n jäsenmaat. OECD:ssa neuvoteltuihin asiakirjoihin ovat sitoutuneet myös YK:n ulkopuoliset tahot, kuten Euroopan komissio.

Kehitysyhteistyön ja -avun arviointi

YK:n pääsihteerin vuonna 1997 käynnistämien uudistusten myötä YK:n kehityssektorilla otettiin käyttöön yhteiset maa-arvioinnit (Common Country Assessment, CCA) sekä ohjeisto, jota kutsutaan nimellä YK:n kehitysavun puiteasiakirja (United Nations Development Assistance Framework, UNDAF). Asiakirjoilla luodaan maatasolla tehtävälle käytännön työlle puitteet, jotka mahdollistavat työn tuloksellisuuden mittaamisen ja seurannan.

Maa-arviointi on yleiskokouksen määrittelemä YK-järjestelmän yhteinen instrumentti kohdemaan kehitystilanteen arvioimiseksi. Arviointi on itsessään sekä prosessi että lopputuote: asiakirjassa huomioidaan:

  • maan itsensä asettamat kansalliset kehitysprioriteetit (esimerkiksi kansallisesta köyhyydenvähentämisstrategiasta, PRSP) sekä
  • kansainväliset tavoiteasettelut (kuten vuosituhattavoitteet) tai
  • sopimussitoumukset.

Köyhyydenvähentämisstrategiat ovat Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n ja maailmanpankin vuonna 1999 käyttöön ottamia työkaluja, joilla pyrittiin lisäämään johdonmukaisuutta ja selkeyttä kansallisten toimien, kansainvälisen kehitysrahoituksen ja tarvittavien tulosten välille.

YK:n kehitysavun puiteasiakirja UNDAF on puolestaan koonti siitä, miten YK-järjestelmä voi toimia maassa johdonmukaisesti kansallisia tarpeita ja prioriteetteja kunnioittaen. Ajatuksena on, että YK:n toimilla kasvatetaan ja tuetaan kansallista kapasiteettia ja omistajuutta niiden asioiden suhteen, jotka maassa koetaan tärkeiksi. Puiteasiakirja rakennetaan perusteellisen maa-arvioinnin pohjalta. Käytännön työtä toteutetaan yhteistyössä maatiimin (United Nations Country Team, UNCT) ja kohdemaan viranomaisten ja muiden toimijoiden (esimerkiksi isojen kansalaisjärjestöjen) kanssa.

Yhteisten suunnitelmien perusteella luodaan tarkemmat tavoitteet, määritellään odotettavissa olevat tulokset, listataan toimijat ja yhteistyökumppanit – ja aloitetaan toimintojen toteuttaminen käytännössä. Yleensä tarkemmat suunnitelmat kirjataan maakohtaiseen toimintasuunnitelmaan (Country Programme Action Plan, CPAP). Tämä yksityiskohtainen ja operationaalinen asiakirja on määrämuotoinen, ja sen tulee esimerkiksi sisältää tietynlaiset toimintoja ja odotettavissa olevia tuloksia kuvaavat liitteet. Suunnitelma tehdään siten, että se heijastelee puiteasiakirjassa listattuja (UNDAF) tavoitteita.

Periaatteessa rakenne maatason toiminnan suunnittelussa on samankaltainen kuin vaikkapa suomalaisessa kansalaisjärjestöhankkeessa, pelikenttä ja pelaajien määrä on vain suurempi.

Päivitetty viimeksi: 16.6.2016