Historiaa ja toiminnan taustoja

Suomalaiset rauanturvaajat pyöräilevät Kyproksen rauhanturvaoperaatiossa UNFICYP:ssa 1.5.1964. Kuva: UN Photo

Kun YK perustettiin pitkän ja repivän maailmansodan loppuvaiheissa lokakuussa 1945, sen ensimmäisenä ja tärkeimpänä tehtävänä oli kansainvälisten suhteiden vakauttaminen sekä rauhan rakentaminen mahdollisimman tukevalle perustalle. YK:n rooli kansainvälisten kriisien ja konfliktien ratkaisemisessa on ollut merkittävä. Vuosien 1945–2005 välisenä aikana YK:n tuella saavutettiin rauhanomainen ratkaisu yhteensä 170 aseellisessa konfliktissa.

YK on harjoittanut diplomatiaa sekä aseellisten konfliktien ehkäisemiseksi että niiden ratkaisemiseksi järjestön perustamisesta lähtien. YK osallistui muun muassa vuonna 1962 puhjenneen Kuuban ohjuskriisin ratkaisemiseen ja avusti Iranin ja Irakin välisen sodan vuonna 1988 päättäneen rauhansopimuksen syntymisessä.

Vuosien aikana keinovalikoima rauhan ja turvallisuuden edistämiseksi on kasvanut. Keinovalikoima kattaa ehkäisevän diplomatian, aseidenriisunnan, sanktiot, rauhantekemisen, rauhanturvaamisen, rauhaanpakottamisen sekä rauhanrakentamisen. Ensisijaisesti käytössä olevaa keinovalikoimaa yhdistää pyrkimys konfliktien ennaltaehkäisyyn. Se on YK:n kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden edistämistyön painopistealue, joka mainitaan järjestön peruskirjassa. Tavoitteena on estää kiistojen ja erimielisyyksien kehittyminen aseellisiksi konflikteiksi ja torjua konfliktien uusiutuminen.

Rakenteellisen konfliktinehkäisyn avulla pyritään puuttumaan perimmäisiin konflikteja aiheuttaviin tekijöihin, joita voivat olla esimerkiksi köyhyys, taudit, huumekauppa, ympäristöongelmat tai levottomuuksia ruokkivien luonnonvarojen, kuten timanttien, kauppa. Esimerkkejä tästä pitkäjänteisestä työstä ovat muun muassa vaalitarkkailu, ihmisoikeustyö, demokratian ja oikeusjärjestelmän kehittäminen, kehitysyhteistyö, tiedotustoiminta, poliittisen tilanteen tarkkailu ja kansalaisyhteiskunnan voimavarojen lisääminen.

Ennaltaehkäisevien toimien lisäksi turvallisuusneuvosto voi YK:n peruskirjan seitsemännen luvun oikeuttamana valtuuttaa (antaa mandaatin) jäsenvaltioiden ryhmittymille käyttää kaikkia käytettävissä olevia keinoja rauhan ja turvallisuuden palauttamiseksi, mukaan lukien sotilaallinen toiminta. Näin on toimittu muutaman kerran: vuonna 1991 Kuwaitissa, 1992 Somaliassa, 1994 Ruandassa, 1994 Haitilla, 1997 Albaniassa sekä vuosina 1999 ja 2006 Itä-Timorilla, jotka toteutettiin jäsenvaltiovetoisesti sekä vuonna 2013 Malissa, jossa rauhanturvaoperaatio otti komentoonsa Afrikan unionin aiemman AFISMA-operaation. Myös Libyan sisällissodan aiheuttamaan tilanteeseen sovellettiin seitsemättä artiklaa vuonna 2011 (S/RES/1973).

YK:n peruskirja ei tunne rauhanturvaamista

YK:n peruskirja ei tunne rauhanturvatoimintaa nimeltä, mutta ensimmäiset rauhanturvaajat astuivat YK:n palvelukseen jo vuonna 1948. YK käynnisti 1940-ja 1950-luvuilla yhteensä neljä operaatiota, mutta rauhanturvaamisesta kehittyi keskeinen osa maailmanjärjestön toimintaa etenkin vuoden 1956 jälkeen. Yhteensä YK on pannut toimeen noin 60 rauhanturvaoperaatiota. Niissä on menehtynyt kaikkiaan noin 2600 rauhanturvaajaa.

1960–1980-lukujen aikana YK käynnisti yhteensä 14 uutta rauhanturvaoperaatiota. Kylmän sodan vallitessa YK:n rauhanturvaaminen kehittyi keinona lieventää valtioiden välisiä jännitteitä ja konflikteja. Rauhanturvaajat tarkkailivat tilannetta kentällä ja raportoivat puolueettomina rauhansopimuksen vaatimusten edistymisestä, mikä antoi diplomaateille aikaa käsitellä konfliktin perimmäisiä syitä ja löytää neuvotteluratkaisu.

YK:n rauhanturvaoperaatioiden määrä kasvoi käänteentekevästi 1990-luvulla, jolloin YK perusti 35 uutta operaatiota. Myös rauhanturvaamisen luonne muuttui ratkaisevasti kylmän sodan jälkeen, kun turvallisuusneuvosto alkoi käyttää rauhanturvaamista yhä useammin valtioiden sisäisissä konflikteissa ja operaatiot laajenivat ja monimutkaistuivat.

Rauhanturvaamiseen alkoi liittyä yhä enemmän ei-sotilaallisia elementtejä ja toiminnan painopiste siirtyi sotilaallisista toimista siviilitoimiin, yhteiskunnallisen vakauden valvontaan ja yhteiskunnallisten instituutioiden rakentamiseen ja ylläpitämiseen. Rauhanturvatehtäviin lähetettiin sotilaiden rinnalle yhä useammin siviilitoimijoita: poliiseja, politiikan asiantuntijoita, ihmisoikeus- ja vaalitarkkailijoita, pakolais- ja ihmisoikeustyöntekijöitä, kouluttajia sekä miinanraivaajia.

1990-luvulla YK ryhtyi toteuttamaan rauhanturvaoperaatioita yhdessä alueellisten organisaatioiden kanssa. Yhteistyö on mahdollistettu YK:n peruskirjan luvussa VIII, joka sallii alueelliset järjestelyt erimielisyyksien ratkaisemiseksi ja rauhan säilyttämiseksi. YK on tehnyt yhteistyötä etenkin EU:n, NATO:n ja ETYJ:n kanssa, esimerkiksi Afrikassa ja Balkanilla.

YK on toiminut rauhanturvaamistehtävissä menestyksekkäästi esimerkiksi El Salvadorissa ja Mosambikissa, joissa on saavutettu kestävä rauha. Vuonna 1988 YK:n rauhanturvajoukoille myönnettiin Nobelin rauhanpalkinto tunnustuksena niiden tekemästä työstä kansainvälisen rauhan puolustamiseksi. YK:n maine rauhanturvaajana kärsi 1990-luvulla pahoja takaiskuja Somaliassa, Ruandassa ja Bosniassa, missä YK epäonnistui joukko- ja kansanmurhien estämisessä. Somaliaan ja Bosnia-Hertsegovinaan rauhanturvaajat lähetettiin ennen tulitaukoa, ilman konfliktien osapuolten suostumusta sekä ilman riittäviä resursseja ja henkilöstöä. YK:n jäsenvaltiot eivät olleet valmiita sitoutumaan operaatioihin, ja toimintaa vaikeutti ristiriita rauhanturvaamisen ja rauhaanpakottamisen välillä.

Vuoteen 2016 mennessä YK on perustanut historiansa aikana yhteensä 71 rauhanturvaoperaatiota. Aktiivisia operaatioita YK:llä on tällä hetkellä 16 (kesäkuu 2016), joista uusin on Malin stabilisointioperaatio MINUSMA (2013).

Kylmän sodan jälkeen

Kylmän sodan päättymisen jälkeen mahdollisuudet puuttua uhkaaviin konfliktitilanteisiin parantuivat huomattavasti. YK sitoutui 1990-luvun lopulla YK:n silloisen pääsihteerin Kofi Annanin johdolla kehittämään toimintakulttuuriaan reaktiivisuuden sijasta konflikteja ennaltaehkäisevään suuntaan. Monet muutoksista perustuivat YK:n entisen pääsihteerin Boutros Boutros-Ghalin turvallisuusneuvoston pyynnöstä vuonna 1992 laatimaan raporttiin 'Rauhanagenda' (An Agenda for Peace), jota pidetään uraauurtavana. Raportissa Boutros-Ghali teki suosituksia YK:n toiminnan tehostamiseksi rauhanedistämistyössä, ja siitä saivat alkunsa muun muassa uudentyyppinen YK:n rauhanturvaamisen muoto, jota kutsutaan rauhaanpakottamiseksi, sekä konfliktinjälkeinen rauhanrakentaminen.

Kofi Annan julkaisi pääsihteerikaudellaan lukuisia merkittäviä kannanottoja sekä kolme raporttia (2001, 2003, 2006) aseellisten konfliktien tehokkaamman ehkäisemisenpuolesta.  Hänen mukaansa YK:lla on moraalinen velvollisuus pitää huolta siitä, että haavoittuvassa asemassa olevia ihmisiä suojellaan ja ettei esimerkiksi kansanmurhia enää tapahdu.

Vuonna 2000 hyväksytyssä vuosituhatjulistuksessa jäsenvaltiot vakuuttavat pyrkivänsä tekemään YK:sta tehokkaamman rauhan ja turvallisuuden ylläpitäjän asettamalla järjestön käyttöön sen tehtävien vaatimat resurssit. Pääsihteeri Annanin asettama asiantuntijapaneeli tuotti niin sanotun Brahimi-raportin, jonka tuloksena YK on ryhtynyt toimenpiteisiin rauhanturvatoimintansa parantamiseksi ja jatkanut lisäselvitysten tekemistä, jotta se pystyy vastaamaan uuden vuosituhannen tuomiin haasteisiin. Tehostuneen konfliktinehkäisytoiminnan ansiosta maailma on välttynyt useilta tuhoisilta kriiseiltä ja lukuisia ihmishenkiä sekä suuria summia rahaa on säästynyt.

Vuonna 2016 voimaantulleessa kestävän kehityksen tavoiteohjelmassa YK:n jäsenmaat sitoutuivat niinikään edistämään rauhanomaisia yhteiskuntia (tavoite 16). Kestävän kehityksen tavoitteet ovat jatkoa historian menestyksekkäimmälle köyhyyden vähentämiseen tähtäävälle kampanjalle, vuosituhattavoitteille, joiden määräaika umpeutui vuoden 2015 päätyttyä.

Aseidenriisunta jo yleiskokouksen ensimmäisen istunnon asialistalla

YK:n aseidenriisuntatoiminnan tavoitteena on välttää viime vuosisadan kaltaiset sodat ja niiden aiheuttamat tuhot – maailmansodissa kuoli yhteensä useita kymmeniä miljoonia ihmisiä. Maailman ensimmäinen ydinräjähdys tapahtui muutama viikko sen jälkeen, kun YK:n peruskirja oli allekirjoitettu Yhdysvalloissa kesällä 1945. Yhdysvaltojen Japaniin kohdistamien Hiroshiman ja Nagasakin pommitusten seurauksena YK:n jäsenmaat päättivät yleiskokouksessa, että ydinvoimaa käytetään vain rauhanomaisiin tarkoituksiin. Kuvaavaa on, että YK:n yleiskokouksen ensimmäisen istunnon ensimmäinen päätöslauselma vuonna 1946 koski aseidenriisuntaa.

Aseidenriisuntatyötä edistettiin YK:ssa perustamalla atomienergiaa sekä tavanomaisten aseiden käytön rajoittamista käsittelevät toimikunnat. Vuonna 1952 nämä kaksi komissiota yhdistettiin YK:n ensimmäiseksi varsinaiseksi aseidenriisuntatoimikunnaksi (UNDC), jonka jäseniä ovat nykyisin kaikki YK:n jäsenvaltiot.

Aseidenriisuntatoimikunnan toiminta tyrehtyi 1960-luvulla, kun se ei kyennyt estämään Yhdysvaltojen ja Neuvostoliiton massiivista asevarustelua ja ydinasepelotejärjestelmän luomista. Toisaalta suurvallat itse harjoittivat kylmän sodan aikana jonkinlaista asevalvonta-ja aseidenriisuntapolitiikkaa, sillä molempien osapuolten etujen mukaista oli rajoittaa asevarastoja strategisen vakauden säilyttämiseksi.

YK:n aseidenriisuntatoimikunta elvytettiin takaisin toimintaan 1970-luvulla, ja vuonna 1978 YK:n yleiskokouksessa keskityttiin aseidenriisuntaan. Tuolloin jäsenmaat loivat yhteisen aseidenriisuntastrategian, jonka päämääränä oli hillitä varsinkin kehitysmaiden aseistamista. Lisäksi yleiskokouksessa julistettiin lokakuun 24. päivä ja sitä seuraava viikko erityiseksi aseidenriisuntaviikoksi. Samainen päivä, YK:n perustamispäivä, on tullut myöhemmin tunnetuksi myös yleisenä YK:n päivänä.

1970-ja 1980-luvuilla yleiskokous piti yhteensä kolme aseidenriisuntaan keskittyvää erityisistuntoa, joista vain ensimmäistä voi pitää menestyksenä. Seuraavissa yleiskokouksissa ei päästy yksimielisyyteen loppuasiakirjasta. Neljännen erityisistunnon pitämisestä on viime vuosina keskusteltu, mutta sen vaatimaa yksimielisyyttä ei ole kyetty saavuttamaan.

Kylmän sodan loppumisen jälkeen Yhdysvaltojen ja Neuvostoliiton välinen asevarustelu rauhoittui ja ne ryhtyivät vähentämään asevarastojaan kahdenvälisin aserajoitussopimuksin. Vaikka ydinsodan uhka lieventyi, ydinaseet säilyivät YK:n keskeisenä huolenaiheena koska monet pienemmät, mutta strategisesti merkittävät valtiot, kuten Intia, Pakistan ja Israel, löysivät ydinaseista keinon kohentaa maailmanpoliittista asemaansa ja saada äänensä kuuluville.

Huolta aiheuttivat myös kemialliset aseet, jotka kiellettiin kansainvälisellä aseidenriisuntasopimuksella vuonna 1993, sekä pienaseet, joita rantautui runsaasti kansainvälisille markkinoille ja pimeään asekauppaan kylmän sodan päätyttyä.

YK alkoi kohdistaa erityistä huomiota pienaseisiin vuonna 1995, jolloin se alkoi etsiä ja tuhota pienaseita konfliktialttiilla ja konflikteista toipuvilla alueilla. YK:n Aseet kehitykseen -projektien avulla laittomia aseita on kerätty siviiliväestöltä ja entisiltä taistelijoilta. Projekteissa aseet on vaihdettu yhteisöpohjaisiin kehityskannustimiin. Aseidenkeruu-, hallinta- ja -hävittämisprojekteja ovat suunnitelleet, tukeneet ja toteuttaneet YK:n alajärjestöt UNDP, WHO ja UNICEF. Nykyisin toimia koordinoidaan YK:n aseidenriisuntayksikössä vuonna 1998 perustetun CASA -mekanismin avulla.

Lisäksi YK ryhtyi 1990-luvulla ylläpitämään tavanomaisten aseiden rekisteriä (UNROCA), johon valtiot voivat vapaaehtoisesti raportoida hallussaan olevista aseista ja harjoittamastaan asekaupasta. Rekisterin tavoitteena on ollut lisätä valtioiden välistä tiedonvaihtoa ja läpinäkyvyyttä niiden aseistuksesta, ja siten edistää niiden välistä luottamusta ja vakautta. Samalla rekisteri on toiminut varoitusmekanismina konfliktinehkäisytyössä.

YK:n aseidenriisuntatoimien lisäksi 1990-luvun lopulla syntyi niin sanottua uuden sukupolven aseidenriisuntaa, jossa kansalaisjärjestöillä on ollut entistä aktiivisempi rooli aseidenriisuntasopimusten, kuten Ottawan miinasopimuksen (1997), neuvottelussa.

Asevarusteluun riittää runsaasti resursseja, kehitystavoitteille vähemmän

YK:n pyrkimyksissä ennaltaehkäistä konflikteja aseidenriisunta on aivan keskeisellä sijalla – eikä suotta, sillä asevarusteluun käytetään maailmassa valtavat määrät rahaa vuosittain.

Kylmän sodan aikana asevarustelua harjoitettiin aktiivisesti varsinkin Yhdysvalloissa ja Neuvostoliitossa. Aikakauden yhteydessä puhutaan yleensä asevarustelukierteestä. Maailman sotilasmenot olivat huipussaan vuonna 1987, jolloin ne olivat yli tuhat miljardia dollaria. Asevarustelu väheni selvästi 1990-luvulle tultaessa ja suurvaltojen välisen sodanuhkan lieventyessä. Vuonna 1997 menot olivat laskeneet noin 740 miljardiin dollariin. Varustelumenot lähtivät kuitenkin uudelleen kasvuun nousten reiluun 800 miljardiin dollariin 2000-luvun alkuun mennessä. Vuonna 2006 ylittyi kylmän sodan ajalta tuttu tuhannen miljardin dollarin raja.

Asevarusteluun nykyisin käytettävä summa vastaa noin 2,3 prosenttia maailman bruttokansantuotteesta. Menojen nousutahti jatkui varsin pitkään melko tasaisesti, mutta vuonna 2012 varustelumenot laskivat rauhaninstituutti SIPRI:n mukaan ensimmäistä kertaa sitten vuoden 1998.

Asevarusteluun käytetään maailmassa yhteensä noin 1,7 tuhatta miljardia dollaria vuosittain, kun toteutumatta jääneiden vuosituhattavoitteiden saavuttamiseksi määräaikaan 2015 mennessä olisi Maailmanpankin arvion mukaan riittänyt 120-180 miljardia dollaria. YK:n koko vuosibudjetti on alle kaksi prosenttia koko maailman varustelumenoista.

Sotilasmenojen kasvusta on vastannut suurimmaksi osaksi Yhdysvallat, joka kasvatti menojaan voimakkaasti 2000-luvulla aina vuoteen 2012 asti. Sen osuus maailman kaikista asemenoista on noin 40 prosenttia. Seuraavaksi eniten rahaa asevarusteluun käyttävät Kiina, Venäjä, Iso-Britannia, Japani ja Ranska. Viidentoista kulutukseltaan suurinta maata vastaa 80 prosentista koko maailman kaikista sotilasmenoista. Suurin osa maailman sotilasmenoista kohdistuu tavanomaisiin aseisiin ja asejärjestelmiin, joiden kehittäminen on joukkotuhoaseita kalliimpaa.

Vuonna 1945 vain yhdellä maalla oli ydinase; nyt ydinasevaltioita on yhdeksän: Yhdysvallat, Venäjä, Ranska, Iso-Britannia, Kiina, Israel, Intia, Pakistan ja Pohjois-Korea. Viisi ensimmäistä valtiota ovat ns. virallisia ydinasevaltoja, joilla on YK:n ydinsulkusopimuksen (1968) mukainen oikeus pitää hallussaan ydinaseita sillä ehdolla, että ne luopuvat niistä vähitellen. Yhteensä maailmassa on jäljellä vielä yli 17 000 ydinohjusta, suurin osa Yhdysvalloilla ja Venäjällä, ja monet niistä laukaisuvalmiina.

Ydinaseiden lisäksi useilla mailla, kuten Yhdysvalloilla ja Venäjällä, on edelleen hallussaan kemiallisia ja biologisia aseita niitä koskevista kieltosopimuksista huolimatta.   Kemiallisten aseiden kieltosopimuksen alkuperäisten ehtojen mukaan kemialliset aseet olisi tullut tuhota vuoteen 2012 mennessä, mutta biologisille aseille ei ole olemassa valvontamekanismia.

Vaikka miinoja on vuoden 1997 miinakieltosopimuksen jälkeen tuhottu jo yli 40 miljoonaa kappaletta, useat valtiot valmistavat niitä edelleen ja kolmella sopimusmaalla on hallussaan hävitettäviä miinavarastoja. Sopimuksen ulkopuolisilla mailla on hallussaan arviolta vielä yli 160 miljoonaa miinaa, joista yksin Kiinalla yli sata miljoonaa.

Tavallisesti arvioidaan, että maailmassa on 600 miljoonaa pienasetta. Aseiden lukumäärästä ei ole tarkkaa tietoa, sillä kaikille valtioille yhtenäisiä merkitsemis- ja seurantajärjestelmiä ei toistaiseksi ole, ja laittomia aseita on maailmassa valtava määrä. Pienaseiden valvomiseksi, rajoittamiseksi ja tuhoamiseksi on luotu kaksi jäsenvaltioita poliittisesti sitovaa asiakirjaa – YK:n pienaseohjelma ja ETYJ:n pienaseasiakirja – sekä hyväksytty yksi laitonta asekauppaa koskeva sopimuksen lisäpöytäkirja. Ne eivät kuitenkaan ole olleet riittävän tehokkaita keinoja pienaseongelman ratkaisemiseksi. Siksi vuonna 2013 voimaantullutta, asevalvonnan alalla solmittua asekauppasopimusta (Arms Trade Treaty, ATT) voidaan pitää eräänä YK:n ja kansainvälisen yhteisön uusimpana saavutuksena. Asekauppasopimus  sisältää vahvat  asevientikiellot ja ihmisoikeuksia koskevat lupakriteerit, joihin nojautuen puolustustarvikkeiden vienti voidaan evätä johonkin maahan kokonaan.

Pienaseilla surmataan edelleen noin puoli miljoonaa ihmistä vuodessa, joista suurin osa on siviilejä, jotka kuolevat muissa kuin konfliktiolosuhteissa.

Rauhanrakentaminen vauhtiin 1990-luvulla

Kylmän sodan jälkeen YK:ssa pohdittiin järjestön roolia uudessa turvallisuustilanteessa, jossa aseellisten konfliktien luonne oli muuttunut. Aseelliset konfliktit olivat yhä useammin valtioiden sisäisiä, eivät valtioiden välisiä, ja niiden syyt liittyivät politiikkaan, etniseen taustaan, uskontoon tai luonnonvarojen hallintaan. Uudenlaiset aseelliset konfliktit sisältävät usein vakavia ihmisoikeuksien ja humanitaarisen oikeuden loukkauksia.

Sisällissodat, kansanmurhat ja etniset puhdistukset 1990-luvulla esimerkiksi Somaliassa, Ruandassa ja entisessä Jugoslaviassa vaativat yhteensä yli viiden miljoonan ihmisen hengen. Ne nostivat esille kysymyksen kansainvälisen yhteisön velvollisuudesta ja kyvystä puuttua valtioiden sisäisiin konflikteihin siviilien suojelemiseksi. Tapahtumat haastoivat YK:n perinteisen rauhanturvatoiminnan.

YK:ssa konfliktinjälkeinen rauhanrakentaminen otettiin ensimmäistä kertaa esille vasta vuonna 1992 silloisen pääsihteerin Boutros Boutros-Ghalin laatimassa Rauhanagenda-raportissa. Rauhanrakentamisesta on sittemmin tullut jäsenmaiden laajalti hyväksymä ja tukema YK:n toimintamuoto rauhan ja turvallisuuden edistämiseksi. Pääsihteerin alulle panema rauhanrakennuksen kehitystyö on jatkunut tähän päivään asti.

YK on ollut keskeinen toimija kansainvälisessä rauhanrakennustyössä, joka on viime vuosina laajentunut. 1990-luvulla YK oli mukana rakentamassa kestävää rauhaa eteläisessä Afrikassa, Väli-Amerikassa ja Kambodzhassa. Sittemmin YK on edistänyt rauhaa Balkanilla, Itä-Timorissa, Länsi-Afrikassa, Afganistanissa, Irakissa, Sudanissa ja Haitissa. Vuonna 2007 päättyivät YK:n 15 vuotta kestäneet rauhanrakennustoimet Tadzhikistanissa, jossa oli tuolloin säilynyt rauha viimeiset kymmenen vuotta. Lisäksi esimerksi YK:n rauhanrakennustoiminta Länsi-Afrikan Sierra Leonessa päättyi vuonna 2014 15 vuotisen läsnäolon jälkeen, kun rauhanrakennustoimisto UNIPSIL suljettiin 31.3.2014.

Päivitetty viimeksi: 14.6.2016